Атестаційні комісії майже завершили свою роботу у м. Києві та Київській області. 22 січня Хатія Деканоідзе, Голова Національної поліції, повідомила, що їх робота буде завершена за тиждень, а тим часом розпочато атестацію у Хмельницькій області, також готується атестація на Волині. 25 січня вже почались співбесіди з поліцейськими на Хмельниччині. Нагадаємо, що робота київських комісій мала закінчитись наприкінці грудня, але процес затягнувся ще на місяць. На наш погляд, більш послідовно було б завершити атестацію в Києві та області, підбити підсумки, врахувати рекомендації членів комісії, а далі використати цей досвід у роботі в регіонах. Сьогодні ми бачимо, що ці процеси відбуватимуться паралельно. Цією статтею ми хотіли частково виконати таке завдання – тобто підбити підсумки роботи київських комісій і надати рекомендації для роботи комісій в регіонах.

І. Правові основи діяльності атестаційних комісій

Основним нормативно-правовим актом, що регулює роботу атестаційних комісій є Наказ № 1465 МВС України від 17.11.2015, яким затверджено Інструкцію про порядок проведення атестування поліцейських (ред. — редакція від 18.12.2015, далі – Інструкція). Дана Інструкція розроблена відповідно до Закону України «Про Національну поліцію», однак порушує строк (передбачений ч. 9 Розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення»), у який має бути проведена переатестація (складає три місяці з дня опублікування Закону (06.08.15)), що мало забезпечити роботу нових поліцейських. Така логіка Закону була порушена і наскільки затягнеться процес переатестації невідомо, що прямо впливає на якість роботи нової поліції.

Робота київських комісій розпочалась у грудні 2015 року, а оголошення про можливість громадськості (в широкому розумінні) увійти до них було оприлюднено на веб-сайті МВС наприкінці листопада. Немає офіційних даних про кількість членів комісії та кількість осіб, яких має бути атестовано. Посилаючись на досвід члена комісії, можна зауважити, що мова йшла про більш ніж 80 членів, яких розподілили на комісії по місту, області і центральному апарату. Атестованими мали бути приблизно 13.5 тисяч поліцейських.

За словами Олени Дятлової, координатора Центру рекрутингу до Національної поліції України, наразі «працює 17 атестаційних комісій. Три комісії атестовують працівників Центрального апарату Національної поліції України, 8 — працюють із кандидатами у столиці, ще 6 — із працівниками Київської області».

Кожна Атестаційна комісія складалася з а) голови; б) секретаря; в) інших осіб. Спершу головою та секретарем Комісії були працівники патрульної служби, які мали змогу відвідувати комісії щоденно з 09.00 до 18.00. Інших осіб визначено у ч. 4 Розділу ІІ Інструкції, відповідно до якого до складу комісії «…можуть бути включені працівники підрозділів кадрового забезпечення, Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України, практичної психології та інші працівники апарату Національної поліції України чи органу поліції, а також за згодою народні депутати України, працівники МВС, громадських, правозахисних організацій, представники проектів міжнародної технічної допомоги, громадськості та засобів масової інформації».

Про порядок роботи Комісії та його правове регулювання (де на цьому необхідно звернути увагу) йтиметься нижче.

Слід наголосити, що в Інструкції застосовується поняття «поліцейський» щодо особи, яка проходить атестацію. Це пояснюється тим, що відповідно до Закону України «Про Національну поліцію», всі працівники старої міліції автоматично стали тимчасово виконуючими обов’язки (т.в.о.) на тих посадах, які займали.

Також, аналізуючи Інструкцію, слід не забувати про правозастосування. Наприклад, імперативна норма про те, що не підлягають атестуванню поліцейські жіночої статті під час перебування у відпустках у зв’язку з вагітністю, пологами і для догляду за дитиною (ч. 6 Розділу IV Інструкції), не дотримується у випадку, якщо вони заявили про бажання бути атестованими. Однак наскільки це бажання не було примхою керівництва, нам не відомо.

ІІ. Робота атестаційних комісій

Про роботу комісій на практиці вже було достатньо написано у ЗМІ (див. перелік публікацій в кінці статті). Тезово нагадаємо про основні етапи роботи Комісії:

1. Робочий день починається о 09:00 і до вечора. Комісія є правомочною за умови участі у її роботі не менше половини від загального складу. Поліцейські, що підлягають атестації, атестуються очно або заочно. При атестуванні заочно вони можуть бути також викликані на очну сесію (співбесіду). Кожному призначений певний час, середній проміжок часу який дається на співбесіду, обговорення та виставлення оцінок, – 15 хвилин.

2. Комісія отримує документи на кожного поліцейського, що атестується: послужний лист; характеристику з останнього місця служби; результати тестів (на загальну ерудицію та професійні знання – ч. 10 Розділу IV Інструкції); результати психологічного тесту midot (тест показує схильність до порушення законодавства, розтрати майна, хабарництва) та дані про конкретного кандидата в електронній базі (якщо такі є), яка наповнюється будь-ким, хто має інформацію про неправомірну поведінку поліцейського тощо (повідомляється шляхом заповнення форми за посиланням в Інтернеті).

3. Комісія отримує список поліцейських, котрі проходять атестацію на конкретний день роботи. Поліцейські автоматично розподіляються по різним комісіям, що утворює механізм, який виключає ситуацію, коли членам Комісії буде наперед (більше ніж за день) відоме ім’я людини, яка проходить у них атестацію. Якщо у члена комісії є конфлікт інтересів або наявні обставини, що викликають сумнів у його безсторонності, то він повинен бути відведений (відвід або самовідвід) (ч. 4 Розділу ІІІ Інструкції).

4. Кандидату ставляться типові запитання (не обов’язково тільки типові), завдяки яким необхідно поставити оцінку по трьом смисловим блокам: 1) чесність; 2) мотивація 3) орієнтація на зміни (готовність до змін). З них формується остаточна оцінка, яка має чотири варіанти, відповідно до якої кандидат а) займаній посаді відповідає (залишити); б) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду (підвищити); в) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність (понизити); г) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність (ч. 9 Розділу IV Інструкції). Усі оцінки заносяться до протоколу секретарем та підписуються кожним членом Комісії. Через деякий час (але не більше 5 днів), поліцейський, який атестувався, ознайомлюється з висновком атестування (ч. 25 Розділу IV Інструкції).

5. Якщо комісія має сумніви і не може прийняти рішення, то вона може скористатися можливістю запропонувати поліцейському пройти тестування на поліграфі, але тільки за його згодою (ч. 13 Розідлу IV Інструкції). Як правило, поліцейські погоджуються на таку пропозицію і відомі лише поодинокі випадки відмови.

6. Завершальний етап, що вже не стосуються напряму роботи Комісії, – призначення або звільнення поліцейського (видання відповідного наказу), має відбутися протягом 15 днів з дня підписання атестаційного листа з висновками (ч. 28 Розділу IV Інструкції). У випадку, якщо поліцейський не погоджується з висновком Комісії, він має право на апеляцію. Апеляційна заява подається протягом п’яти робочих днів з дня ознайомлення з результатами (або їх оприлюднення) до Апеляційної комісії північного регіону, яка наразі утворена відповідно до п. 2 ч. 1 Розділу VI Інструкції). Однак таке право мають не всі атестовані, а тільки ті, що набрали загалом за професійний тест та тест на загальні здібності та навички 60 балів і більше (ч. 5 Розділу VI Інструкції).

ІІІ. Критика роботи поліцейських комісій

Наступним питанням є аналіз критики, якому піддавались комісії під час своєї діяльності. Проаналізувавши повідомлення ЗМІ, особисті думки у соціальних мережах, виступи громадських діячів тощо, можна сформулювати основні тези, якими критикують діяльність Комісії.

Суб’єктивність оцінки Комісії

«Суб’єктивна думка» Комісії викликала багато питань серед поліцейських, що проходили атестацію та тих, хто критикував комісії (переважно у ЗМІ). На наш погляд, немає ніякої «суб’єктивної думки», адже Комісія має диференційований склад і ставить лише одну оцінку від імені всіх членів. Диференційований склад полягає у тому, що у Комісії діє система «стримування противаг»: у ній присутні працівники патрульної поліції; працівники з нових органів Національної поліції; люди з досвідом роботи в міліції; правозахисники; громадські активісти; журналісти тощо. Комісія в обличчі певних членів може фахово розпитати поліцейського про його роботу (наприклад, особливості розслідування категорій кримінальних проваджень, що знаходяться у віданні слідчого), правозахисники можуть оцінити ставлення до дотримання прав людини, а журналісти виступати «провокаторами» і ставити конкретні запитання, особливо щодо корупційної складової. Одна оцінка всієї Комісії полягає у механізмі прийняття рішення – Комісія приймає рішення через обговорення кожного кандидата консенсусом (спільно), що на практиці є найпоширенішим варіантом або, якщо думки розходяться, голосуванням простою більшістю. Якщо і в другому випадку не вдається поставити оцінку, то, врешті-решт, шальки терезів може схилити голова Комісії (ч. 19 Розділу IV Інструкції).

Отже, враховуючи ці два важливих елементи роботи Комісії, можна сказати, що вона має механізм захисту від «суб’єктивної думки», через неоднорідність людей і деталізований механізм прийняття рішень. Комісія не буде робити висновок, ґрунтуючись на думці одного члена (чи він упереджений, чи підкуплений тощо) або ґрунтуючись на «зневажливому, молодому, зухвалому» (цитати із ЗМІ) ставленні патрульних поліцейських до своїх майбутніх колег.

«Треба всіх звільнити!», або «А хто ж буде працювати?! Не можна звільняти старі кадри, бо вони професіонали!»

Такі висловлювання часто лунають у публічному просторі і являють собою дві вкрай протилежні думки, що зводяться до «звільнити всіх» і «нікого не звільнювати, тільки трохи підчистити». Але істина, як зазвичай, десь посередині. Якщо говорити загально, то перша теза базується на повній недовірі до влади і можливості змін в країні, а також на абстрактному досвіді реформи поліції в Грузії, про який навряд чи хтось знає більше, ніж «звільнили всіх» (хоча і цього не було). Друга — до певного співчуття зі словами «а куди ж вони підуть працювати?», що немає відношення до професійних якостей поліцейських. У першому випадку ми мали б багато проблем правового характеру, у другому – обурення (цілком виправдане) з боку громадянського суспільства. Тому не можна вдаватися до крайніх рішень.

Атестаційні комісії є інститутом, що поширений у західних правових державах та забезпечує звільнення та призначення поліцейських правовим, публічним та рівним шляхом. Це означає, що вони утворюються відповідно до Закону, до їхнього складу входить громадськість, і вони звітують про свою діяльність публічно. Комісії виносять неупереджене, обґрунтоване рішення по тих критеріях, що були завчасно оголошені для зайняття тієї чи іншої посади будь-яким поліцейським, що виявив таке бажання.

Перед київськими комісіями не стояв ніякий показник – рішення приймались виключно на власний розсуд. Таким чином частина залишилась, а частину звільнили. Тут немає небезпечного ухилу в ту чи іншу сторону. Більше того, відсутність показника, виступала як захист від «випадкових рішень», тобто коли під кінець дня розуміли, що «ми нікого ще не підвищили», і тут потрапляла випадкова людина, яка може й мала бути підвищена, а може й бути навпаки. Це не було б, не об’єктивно.

Образа честі, гідності…

Кожний новий міністр МВС протягом років незалежності починав свою діяльність саме з «реформи». Збиралися експерти, робочі групи, писалися концепції, так проходило рік-півтора, а далі все це забувалося. На фоні сьогоденних подій, складно назвати ті спроби «реформою», адже саме сьогодні ми бачимо більш справжню реформу поліції, ніж раніше.

Атестаційні комісії – новий механізм, що, звісно, має недоліки. Одним з таких недоліків є випадки образи, присоромлення, непорозуміння серед працівників, що проходили атестацію та членами Комісії. У більшості, це стосувалось «провокативних» запитань щодо корупції, насильства, неформальних практик роботи тощо – питання, що, насамперед, стосуються чесності поліцейських. Більш того, за словами самих працівників поліції, вони звикли до «формальних» співбесід і не до кінця вірили, що їх будуть атестувати люди «не із системи».

Так, когось ці питання дійсно ображали і, навіть, принижували. Але тут знову треба згадати диференційованість – навряд Комісія не стримувала своїх «гарячих» членів. Частина поліцейських, що йшла на атестацію, була готова до звичайних, формальних співбесід, які вона проходила десятками за свою кар’єру. Такі люди були одразу здивовані та обурені непрофесійним та неполіцейським складом комісій, що ставлять некоректні запитання (такі, що не стосуються роботи). Це частина роботи «справжньої» Атестаційної комісії.

Перший тиждень був дійсно складний, а більшість нарікань стосувалась саме його. За словами представників ГО «Автомайдан», до складу кожної Комісії входила людина від їх організації, але знову ж таки, навряд чи це могло сильно вплинути на суб’єктивність оцінки цих комісій.

Після першого тижня вже пройшла перша ротація, тобто часткова зміна складу Комісії. Саме після першого тижня роботи було опубліковано (12 грудня) звернення з приводу некоректної поведінки членів атестаційних комісій Національної поліції Центром інформації про права людини (ЦІПЛ). На наш погляд, Національна комісія швидко відреагувала на такі випадки і вдало провела ротацію. На основний же час роботи комісій нарікань припало менше, і за емпіричними даними, які ми отримали під час розмов з членами різних комісій, це не підтверджується.

ІV. Висновки

Поки офіційних результатів атестації по Києву та області не оприлюднено, можна посилатися на слова Голови Національної поліції, яка заявила, що «зараз спостерігається незначний процент “відсіву” працівників, які не пройшли атестацію. Переважна частина з цієї категорії – керівники різного рівня поліції Києва. Натомість рядові поліцейські атестацію проходять нормально». Також координатор Центру рекрутингу до Національної поліції України Олена Дятлова 26 грудня 2015 року  оголосила наступне: розглянувши справи 4 254 поліцейських, негативні рішення були прийняті стосовно 565 осіб (у відсотковому співвідношенні – 13 %).

Вже 23 січня 2016 року заступник начальника Головного управління Національної поліції у м. Києві В. Нечитайло повідомив, що серед столичних правоохоронців не пройшло атестацію всього 11,5 %.

Іншими словами, досить складна процедура атестації із залученням громадськості виявила, що дещо менше 90 % колишніх міліціонерів мають належне знання законодавства та порівняно високі інтелектуальні навички, є чесними, мотивованими, некорумпованими та готовими до істотних змін у своєму ставленні до прав людини у повсякденній роботі. Наскільки це відповідає дійсності? Наскільки атестаційним комісіям була надана реальна можливість ознайомитися з об’єктивною інформацією про результати роботи кожного поліцейського, зі скаргами на його діяльність? Та, зрештою, наскільки такий результат атестації відповідає суспільним очікуванням від реформи поліції?

Питання ці риторичні. Але безперечним фактом є те, що рівень довіри населення до міліції в останні роки був вкрай низьким. Відтак залишення на своїх посадах абсолютної більшості колишніх міліціонерів може дуже швидко підірвати довіру українців до однієї із найбільш потрібних і масових реформ в країні.

Також є ще одне питання: якщо менше 15 % правоохоронців у Києві та області було визнано такими, що не готові одягти форму поліцейського, то наскільки обґрунтованими і виправданим є залучення масштабної міжнародної фінансової допомоги для проведення атестації, залучення такої великої кількості громадських активістів та витрати ними свого вільного часу, запровадження тестових завдань, поліграфу тощо.  Адже, відверто кажучи, результат в 11-13 % «не атестованих поліцейських» з поміж 13.5 тисяч працівників, не так вже радикально відрізняється від тих результатів звичайних відомчих «формальних» атестацій, які регулярно без будь-якого контролю з боку суспільства проводилися в МВС ще з 1990-х років.

Звісно, велике значення для оцінки результатів атестації  має інформація про те, скільки з тих, хто не пройшов атестацію, відносяться до начальницького складу.

Нагадаємо, що результати роботи Комісії мають характер рекомендації, хоча в Інструкції це формулювання не вживається і взагалі процедура не описана. Це також випливає з риторики повідомлень офіційних спікерів поліції, які оприлюднюються на прес-конференціях і на офіційному сайті Національної поліції.

Можна зробити припущення, що такий низький результат атестації є наслідком протиправного ігнорування керівниками Національної поліції рекомендацій атестаційних комісій про звільнення того чи іншого співробітника. Опитування декількох голів комісій (С. Перникоза, Д. Потехін та ін.) про їх суб’єктивне відчуття того, скільки відсотків поліцейських було звільнено, показало цифру у 15-25 %, яка в свою чергу різниться по підрозділам та званням кандидатів. Відтак виходить, що за неофіційними даними декількох голів комісій, осіб, яких вони пропонують звільнити, як мінімум в 1,5 рази більше, ніж оголошені Національною поліцією попередні результати атестації. Такий стан речей кидає тінь на всю ідею атестації із залученням громадськості і має бути детально пояснений керівництвом Національної поліції.

Серед причин, які дали такий низький результат звільнених поліцейських, є один важливий нюанс механізму проведення атестації. Особи, що проходять Комісію заочно (без співбесіди), не можуть бути звільнені. Якщо ж у Комісії є намір звільнити, то такі співробітники викликаються на співбесіду, і вже тоді приймається відповідне рішення. На практиці більшість «заочників» не викликається на співбесіду і, відповідно, буде працювати у новій поліції. І тут також виникає величезне питання про критерії визначення тих осіб, які підлягали заочній атестації. Адже зрозуміло, що заочна атестація не в змозі дати адекватне уявлення про кандидата і тому може використовуватися лише як обґрунтований виняток до певних категорій поліцейських.

Отже, виходячи з викладеного, можна озвучити один із найбільших недоліків процедури атестації. Цим недоліком є непрозорість, яка надає можливість маніпулювати як громадською думкою, так і результатами атестації. Та величезна кількість повідомлень від Національної поліції у ЗМІ про атестацію, на жаль, ніколи не містила чіткого, системного та регулярного інформування суспільства про проміжні результати всіх етапів процедури. Наприклад: кількість осіб, яка отримала негативні оцінки на тестах; кількість осіб, яка атестована заочно; причини заочної атестації; кількість осіб, щодо яких комісії надали рекомендації на звільнення; кількість осіб, яка звільнена за рекомендаціями комісій; кількість осіб, які отримали рекомендацію на підвищення; кількість осіб, яких було підвищено за рекомендаціями комісій; кількість осіб, що подали апеляції на рішення атестаційних комісій; кількість осіб, яким відмовлено в задоволенні апеляції; розбивка кількості звільнених поліцейських за критерієм займаних ними посад, звань тощо. Вже не кажучи про те, що суспільство очікує розгорнутого звіту від керівництва Національної поліції щодо результатів атестації щодо кожного регіону відразу після завершення процедури.

Крім того, істотним недоліком процедури атестації є відсутність веб-камер у приміщеннях, де відбувається співбесіди. Веб-камери, крім надання максимальної прозорості процедурі  співбесіди (а саме етап співбесіди викликає найбільше претензій від звільнених правоохоронців), також усунули би багато непорозумінь між тими, хто прийшов на атестацію, та членами комісій. Перегляд запису співбесіди став би тим головним і об’єктивним доказом при виникненні будь-яких спірних питань, в тому числі при розгляді апеляції на рішення Атестаційної комісії.

Додаток. Декілька змістовних статей, які можуть розповісти  про роботу атестаційних комісій:

15.12.2015 – Почему бунтует старая милиция (Новое время);

17.12.2015 – В суді оскаржують створення атестаційних комісій поліції (Закон і Бізнес);

21.12.2015 – Серед тих, хто завалив тести є міліціонери, які розганяли Майдан — член комісії (Громадське радіо);

29.12.2015 – «Взятки брал или нет?» Как проходит переаттестация сотрудников МВД (reeD);

20.01.2016 – Куди податись в Україні міліціонерам, яких не взяли в поліцейські (Deutsche Welle);

01.02.2016 – Переатестація міліції: поліграф із заспокійливим (РадіоСвобода);

01.02.2016 – Прощай, милиця (LB.ua).

Євген Крапивін, есперт Асоціації УМПДЛ