NB: Статтю опубліковано у блозі на LB.ua.

Після Революції Гідності вплив громадянського суспільства на реформи та державну політику в органах влади суттєво збільшився. Цей процес зачепив і Національну поліцію, адже одноіменний закон прямо закріпив нові форми громадського контролю за її діяльністю. Це і висловлення резолюції недовіри депутатами місцевій поліції, щорічне звітування керівництва поліції перед територіальними громадами і різного роду комісії, до яких входить громадськість. Частина з цих механізмів працює, частина – ні. Але головне, вони мають запрацювати, про них треба говорити, їх діяльність треба досліджувати і саме громадськість наполягатиме на використанні тих повноважень, які їй надав законодавець.

Частиною нових форм громадського контролю є комісії, до яких залучається громадськість і які впливають на кадрову політику в Нацполіції. Це атестаційні комісії, поліцейські комісії, а також в недалекому майбутньому – дисциплінарні комісії.

Атестаційні комісії багато хто пам’ятає завдяки широкомасштабній атестації поліцейських, що відбулась у 2015 — 2016 роках. Тоді колишні міліціонери переходили в поліцію і підлягали професійному оцінюванню, яке проводили атестаційні комісії, що повністю або частково складались з громадських активістів. Правда вони звільнили лише 7,7% поліцейських (адже їх ефективність з самого початку була зведена до мінімуму шляхом недолугого підзаконного регулювання, закладеного міліцейськими юристами). До речі, сьогодні такі комісії можуть утворюватись у кожному конкретному випадку (ad hoc), якщо керівник бажає оцінити професійність свого підлеглого шляхом атестації. На жаль, оскільки це можливість, а не обов’язок, то поліція цим не користується і обмежилась лише масштабною атестацією на етапі запуску реформ.

Щодо дисциплінарних комісій, то їх створення передбачено проектом Закону про Дисциплінарний статут Нацполіції. Він ухвалений Верховною Радою ще на початку квітня цього року, однак досі очікує підпису Президента. Ухвалена редакція передбачає, що питання притягнення до дисциплінарної відповідальності будуть вирішувати комісії, до яких можуть залучатись представники громадськості. Хоча і зараз є можливість залучати громадян до службових розслідувань, про що прямо згадується у Законі про Нацполіцію в розділі VIII “Громадський контроль”. Тим не менш, ми розуміємо, що поліція цього не робить, навіть коли людина просить ознайомлювати її з матеріалами службового росзлідування і всіляко намагається сприяти цьому процесу.

І врешті-решт поліцейські комісії, яким присвячений цей матеріал. Вони створені, вони працюють, але абсолютно непомітні для суспільства. Причина, на мій погляд, полягає в тому, що вони не мають справу із кандидатами на службу, які мають квартири, машини чи корупційні зв’язки, як це було у ситуації із суддівськими конкурсами, в яких інтерес до ГРД був вкрай високий. Закон про Нацполіцію передбачає, що функціями поліцейських комісій є відбір (конкурс) на службу до поліції, а також просування (підвищення) по службі. Але проблема в тому, що конкурс обов’язково проводиться лише щодо осіб, які вперше приймаються на службу з призначенням на посади молодшого складу (слідчі, дільничні, патрульні – конкурси на посади яких ми вже бачили). А конкурс під час підвищення проводити необов’язково (тільки за бажанням керівника), чим і користуються.

Отже, якби обов’язковим було проведення конкурсу, що включає співбесіду із поліцейською комісією, по-перше, на усі посади, а також, по-друге, і під час просування по службі, то ми б отримали зовсім інший рівень зацікавленості суспільства та медіа у діяльності поліцейських комісій. Бо тоді б вони мали справу з деклараціями, масштабними розслідуваннями щодо “одіозних” керівників захисту економіки, колишнього УБОЗу і т.д.. Тоді громадянам було б куди надсилати інформацію про негідних поліцейських, які точно не заслуговують заохочень у вигляді підвищення.

На практиці поліцейські комісії працюють більше року. Хоча можливість їх створення існувала від вступу Закону про Нацполіцію у силу в листопаді 2015 року, тільки наприкінці 2016 року обласні ради разом із місцевою поліцією почали створення таких комісій. В окремих підрозділах, конкурси із залученням комісій тільки стартували, наприклад у Департаменті кіберполіції. На жаль, це означає, що перші роки реформ в поліцію потрапляли за однією процедурою, бо комісії не були створені, а зараз за більш прозорою, адже вона перебуває під наглядом громадськості.

Сьогодні фактично існує 84 поліцейські комісії. По три комісії на регіон – головного управління поліції, патрульної поліції та поліції охорони. Хоча кількість утворених комісій фактично в десятки разів менше, ніж цього вимагає Закон, внаслідок чого територіальні громади втрачають можливість впливати на кадрову політику в Національній поліції. Наприклад, в інших міжрегіональних територіальних органах – департаментах захисту економіки, кіберполіції та внутрішні безпеки, існує лише по одній комісії на центральному рівні. Концепція ж комісій полягає в тому, що депутати обласних рад делегують до них громадськість, а депутати в свою чергу представляють інтереси територіальних громад. У випадку із уже згаданими міжрегіональними територіальними органами, виходить, що не територіальні громади впливають, а депутати Київської міської ради.

До складу поліцейських комісій входять два поліцейських, один представник від міністра МВС (не з числа поліцейських), а також два представники громадськості, який обирають відповідні обласні ради або Київська міська рада. Тобто від двох до трьох членів комісії є представниками громадськості. Міністр, в свою чергу, призначив у третині випадків місцевих громадських активістів, що зробило ці комісії більше “громадськими” ніж “поліцейськими”. Припускаємо, що там за ними вирішальний голос, якщо не відбувається незаконного тиску з боку поліції. Поліцейські комісії діють постійно та обираються строком на три роки, при чому громадськість працює на волонтерських засадах у вільний від роботи час. Отже, це рутинна робота, яка відбувається періодично у випадках необхідності провести конкурс.

Водночас комісії є заполітизованими, адже їх членами є 48 місцеві депутати. Міністр Аваков навіть делегував чотирьох народних депутатів (Ю. Береза у Дніпропетровській області; М. Величкович – Львівській; О. Ксенджук – Хмельницькій, М. Бурбак – Чернівецькій), три з яких представляють Народний фронт. Хоча законодавство не забороняє депутатам бути членами поліцейських комісій, навряд чи робота депутатів відповідає їх статусу, передбаченому Конституцією України та відповідними законами. Тобто представники законодавчої влади або органів місцевого самоврядування в такій формі навряд чи можуть впливати на кадри у такому органі виконавчої влади як Національна поліція. Нехай і з найкращих міркувань, це дещо порушує наявну у державі систему стримувань і противаг. Зокрема, закон про Нацполіцію говорить про принцип політичної нейтральності.

Загалом якщо говорити про участь громадськості у комісіях, можна ствердно сказати, що 40% членів комісій представляють громадськість, тобто 169 з 420 осіб. Частина з тих, хто мав би представляти громадськість, є політиками або чиновниками, а хтось просто не відповідає такому критерію закону як наявність бездоганної репутації, високих професійних якостей, суспільного авторитету. Тобто це люди, які не представляють реальні організації, а фейкові громадські об’єднання або ветеранські організації МВС.

Окрема проблема стосується “перехресних” призначень, тобто коли одна і та сама особа призначається в декілька комісій одночасно. В результаті це створює труднощі у забезпеченні кворуму, адже засідання часто проходять паралельно, а людина не можу бути одночасно присутня у декількох місцях. А законодавством встановлено кворум у 2/3 від членів комісії. Так 26 осіб одночасно призначені членами до 62 поліцейських комісії. Загалом у 13 регіонах члени комісій можуть входити одночасно до двух, а то і трьох комісій. Це суттєво позначається на ефективності роботи таких комісій і такої ситуації, на мій погляд, варто уникати.

І не можна оминути питання гендерного балансу, адже в поліції традиційно існує дискримінаційне ставлення до жінок. Відтак, важливо, щоб до поліцейських комісій, які відбирають людей на службу, входили жінки. На жаль, з 420 делегованих до комісій осіб частка жінок становить лише 12% (51 особа). Тільки в одній комісії Луганської області жінки становлять відносну більшість – троє із п’яти членкинь. Сподіваюсь, ця ситуація зміниться на краще, адже зараз в МВС багато говорять про жінок у цій професій та засади гендерної рівності.

Щодо ж до практичних аспектів роботи комісії, то частота засідань комісій залежить від наявності оголошеного керівництвом конкурсу. У середньому засідання відбуваються раз на квартал, однак таке засідання триває приблизно п’ять робочих днів. За один день такого засідання можна провести співбесіду із 20-28 кандидатами. Звісно, співбесіда із комісією це заключний етап, до цього кандидати проходять психологічні тести, тести на знання законодавства, складать нормативи фізичної підготовки, проходять спецперевірку тощо.

В силу відсутності єдиних статистичних даних, оцінити навантаження на одну поліцейську комісію вкрай складно. Є комісії, які провели конкурс на заміщення 100 посад, а є і 300, і навіть 1000 у м. Києві. Враховуючи великий 140-тисячний штат поліції і ротацію кадрів, поліцейські комісії можуть мати справу із приблизно 4-6 тисячами кандидатів на рік.

Індикатором реальної праці комісій також може бути співвідношення позитивних і негативних рішень, що складає 70% на користь позитивних. Інтерв’ю з членами комісій показали, що рішення частіше ухвалюється консенсусом, хоча бувають довгі дискусії щодо конкретного кандидата. Знову ж таки, враховуючи, що це молоді люди, які не встигли завести робочі зв’язки, сім’ї, заробити майно – навряд чи таки ситуації виникають часто.

Загалом під час роботи поліцейських комісій суттєвих порушень законодавства не виявлено. Хоча тиск на комісії може приховуватись і члени про це замовчувати, але показовою є невелика кількість адміністративних справ у судах, в яких мова йде про порушення вимог закону в діяльності комісій та територіальних органів поліції під час проведення конкурсів. Всього лише 7 справ за 2017-го і початок 2018-го рр., відповідно до інформації із Єдиного реєстру судових рішень. В свій час атестація показала, що поліцейські належать до тієї категорії осіб, які активно оскаржують рішення щодо прийняття/звільнення з роботи.

Підсумовуючи, зауважимо, що поліцейські комісії сьогодні не мають достатнього впливу на кадрову політику в Національні поліції. Вони виконують буденну бюрократичну роботу щодо відбору на службу осіб, які вперше приймаються на службу. Інтересу до молодих і “незаплямованих” ні у суспільства, ні у медіа немає. В нинішній моделі, як мінімум необхідна низка змін, які може ухвалити Верховна Рада, які позитивно вплинуть на результативність діяльності поліцейських комісій. Ключовими з них є встановлення конкурсних засад призначення на будь-які посади в поліції та просування (підвищення) по службі виключно через співбесіду з комісією, тобто конкурс.

Якщо дивитись ширше – має бути єдина концепція впливу громадянського суспільства на органи правопорядку шляхом участі у тих формах громадського контролю, які прямо передбачені законодавствам. Сьогодні діють ради громадського контролю при НАБУ, ДБР, громадська рада при НАЗК, а зареєстрований законопроект про Національне бюро фінансової безпеки авторства Н.Южаніної також пропонує утворити Раду громадського контролю. За своєю суттю вони виконують консультативні, кадрові та дисциплінарні функції. Комісії, які утворюються в Національні поліції, також виконують ці ж три базові функції. Отже, чинне законодавство, потребує уніфікації та визначення ефективної моделі участі громадськості у роботі органів правопорядку.

Матеріал написано за результатами дослідження, яке проводилось у 2017-2018 рр. експертами Асоціації українських моніторів дотримання прав людини в діяльності правоохоронних органів (Асоціація УМДПЛ) та Центру політико-правових реформ. Повний звіт можна завантажити за посиланням, а також стислий виклад до нього. Інфографіка теж підготовлена на основі даних дослідження.

Євген Крапивін,
юрист, експерт Асоціації УМДПЛ та РПР