29 квітня 2020 народний депутат Олександр Дубінський, член депутатської фракції  політичної партії “Слуга народу”, ініціював законопроект про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо прозорості діяльності громадських об’єднань з іноземною підтримкою) реєстр. № 3564. 

Основні положення законопроекту – встановити законодавче підґрунтя щодо порядку реєстрації громадських об’єднань з іноземною підтримкою, ввести додаткову фінансову звітність для таких організацій, закріпити обов’язок здійснювати маркування організації та усіх матеріалів, закріпити обмеження щодо осіб, які займали керівні посади в громадських об’єднаннях з іноземною підтримкою або співпрацювали з такими ОГС (зокрема, обмежити право таких осіб бути членами наглядових рад, входити до складу керівних органів державних і комунальних підприємств, бути державними службовцями) та запровадити обов’язкову перевірку керівників громадського об’єднання на поліграфі.

Рекомендація парламентарям щодо законопроекту – відхилити. 

Аналіз законопроекту

Які зміни пропонує законопроект?

Введення в законодавство нового поняття

Законопроектом встановлюється поняття “Громадське об’єднанням з іноземною підтримкою” Під це поняття підпадає  громадське об’єднання зі статусом юридичної особи, зареєстроване в Україні, яке для забезпечення своєї діяльності отримує будь-яку іноземну фінансову підтримку у вигляді грошових коштів та/або іншого майна від іноземних держав, державних органів іноземних держав, іноземних неурядових організацій, іноземних організацій, міжнародних організацій, іноземних громадян та осіб без громадянства або уповноважених ними осіб та/або від юридичних осіб і громадян України, які отримують зазначену вище фінансову підтримку, у тому числі в рамках реалізації в Україні проектів (програм) міжнародної технічної допомоги або іншої допомоги, за одночасного виконання наступних умов:  1) громадське об’єднання здійснює діяльність, у тому числі в інтересах осіб, які надають іноземну фінансову підтримку, у сферах, що зазначені в частині другій цієї статті; 2) обсяг іноземної фінансової підтримки протягом календарного року перевищує п’ятдесят відсотків від загального обсягу фінансування такого громадського об’єднання; 3) загальний обсяг фінансування громадського об’єднання за календарний рік перевищує еквівалент 50 000 (п’ятдесят тисяч) євро. 

Відповідно до законопроекту, організація підпадає під визначення “громадське об’єднанням з іноземною підтримкою”, якщо діє в одній із наступних сфер : 1) захист засад конституційного ладу України; 2) діяльність у сфері державного будівництва; 3) діяльність у сфері адміністративно-територіального устрою України; 4) формування засад адміністративної реформи; 5) захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки; 6) забезпечення законності, правопорядку, безпеки та оборони держави; 7) зовнішньополітична діяльність України; 8) діяльність у сфері внутрішньої політики та соціально-економічного розвитку України; 9) розвиток політичної системи України; 10) діяльність державних органів; 11) діяльність органів місцевого самоврядування; 12) законодавче регулювання конституційних прав і свобод людини та громадянина; 13) діяльність з будь-якого впливу на формування та реалізацію державної політики будь-яким органом державної влади та/або місцевого самоврядування; 14) будь-яка діяльність щодо формування державних органів, органів місцевого самоврядування; 15) будь-яка діяльність щодо підготовки проектів рішень державних органів та органів місцевого самоврядування.

Разом із тим, громадська організація не підпадає під таке визначення, якщо здійснює свою діяльність в галузі науки, культури, мистецтва, профілактики та охорони здоров’я громадян, соціального захисту громадян, захисту материнства та дитинства, соціальної підтримки інвалідів, пропагування здорового способу життя, фізичної культури та спорту або захисту довкілля.

Маркування організації та продукції 

Такі організації мають відображати свій статус у загальній назві найменування громадського об’єднання, таким чином, щоб назва міститила словосполучення “з іноземною підтримкою” як у повному, так і у скороченому найменуванні. 

Окрім цього, будь-які інформаційні матеріали, що видаються такими організаціями, в тому числі через електронні засоби масової інформації, повинні містити твердження того, що зазначені інформаційні матеріали створені та/або поширені громадським об’єднанням з іноземною підтримкою та основні джерела фінансування такого об’єднання. Для цілей цієї статті під основними джерелами фінансування визнається іноземна країна, за рахунок якої прямо або опосередковано забезпечується фінансування громадського об’єднання з іноземною підтримкою або прізвище та ім’я іноземного громадянина або особи без громадянства.

Додаткова фінансова звітність

Згідно законопроекту громадські об’єднання з іноземною підтримкою будуть зобов’язані вести окремий облік доходів (видатків), отриманих з іноземних джерел, та доходів (видатків), отриманих з інших джерел. Окрім цього, такі організації будуть зобов’язані оприлюднювати на власному веб-сайті (за наявності власного веб-сайту), а також подавати суб’єкту державної реєстрації щороку до 1 березня року, наступного за звітним, для оприлюднення наступну інформацію: 

1) персональний склад керівників та/або осіб, яких обрано до складу керівного органугромадського об’єднання з іноземною підтримкою, із зазначенням про проходження перевірки на поліграфі або про їх незгоду щодо проходження такої перевірки; 

2) кількість членів громадського об’єднання, встановлену суму внесків на звітний рік та їх фактичне надходження на рахунок громадського об’єднання; 

3) загальну суму отриманих громадським об’єднанням доходів від фізичних осіб, підприємств, установ та організацій; 

4) суму та цілі отриманих громадським об’єднанням доходів від іноземних держав, державних органів іноземних держав, іноземних неурядових організацій, іноземних організацій, міжнародних організацій, іноземних громадян та осіб без громадянства, у тому числі в рамках реалізації в Україні проектів (програм) міжнародної технічної допомоги або іншої допомоги, а також країну походження коштів; 

5) суму та цілі видатків громадського об’єднання, здійснених за рахунок коштів, отриманих громадським об’єднанням від іноземних держав, державних органів іноземних держав, іноземних неурядових організацій, іноземних організацій, міжнародних організацій, іноземних громадян та осіб без громадянства, у тому числі в рамках реалізації в Україні проектів (програм) міжнародної технічної допомоги або іншої допомоги; 

6) участь керівників громадського об’єднання у керівних органах інших громадських об’єднань та політичних партій.

Перевірка керівників громадського об’єднання на поліграфі

Згідно запропонованого законопроекту, за підсумками кожного року керівники та/або особи, які обрані до складу керівного органу громадського об’єднання з іноземною підтримкою, зобов’язані до 1 березня року, наступного за звітним, пройти перевірку на поліграфі (за їхньою згодою) стосовно можливого вчинення правопорушень в частині зради державних інтересів України при виконання заявлених функцій громадського об’єднання та забезпечення його фінансування, або оприлюднити на власному веб-сайті (за наявності власного веб-сайту) та подати суб’єкту державної реєстрації інформацію щодо незгоди проходження такої перевірки.

Перелік обов’язкових для проходження перевірки питань затверджується Радою національної безпеки і оборони України.

Обмеження щодо осіб, які займали керівні посади в громадських об’єднаннях з іноземною підтримкою або співпрацювали з такими ОГС

Законопроектом передбачається, що на державну службу не може вступити особа, яка протягом будь-якого періоду за попередні п’ять років займала керівні посади в громадських об’єднаннях з іноземною підтримкою та/або укладала трудові договори (контракти) та/або вчиняла правочини у сфері підприємницької діяльності з такими громадськими об’єднаннями.

Керівником або членом наглядової ради державного унітарного підприємства, господарського товариства, у статутному капіталі якого більше 50 відсотків акцій (часток) належать державі, не може бути призначена особа, яка протягом будь-якого періоду за попередні п’ять років займала керівні посади в громадських об’єднаннях з іноземною підтримкою та/або укладала трудові договори (контракти) та/або вчиняла правочини у сфері підприємницької діяльності з такими громадськими об’єднаннями.

Членом Наглядової ради, Ради директорів або Генеральним директором та його заступником (заступниками) Державного концерну “Укроборонпром” не може бути призначена особа, яка протягом будь-якого періоду за попередні п’ять років займала керівні посади в громадських об’єднаннях з іноземною підтримкою та/або укладала трудові договори (контракти) та/або вчиняла правочини у сфері підприємницької діяльності з такими громадськими об’єднаннями.

Законопроектом встановлюється, що впродовж 30 днів з дня набрання чинності керівник органу, до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу, до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів.

Переваги законопроекту

Не виявлено

Недоліки законопроекту

Законопроектом вводиться додаткове обтяження щодо адміністрування та фінансового звітування громадських організацій, які отримують фінансову підтримку від міжнародних донорських організацій. Варто зазначити, що наразі ОГС, які діють в Україні згідно чинного законодавства зобов’язані подавати та оприлюднювати звіти про використання державних коштів України, а також вести бухгалтерський облік та подавати дані до податкових органів щодо усіх коштів, незалежно від джерела їх фінансування. Окрім того, питання прозорості фінансового звітування визначено в громадському секторі через принцип саморегулювання, згідно якого організації самостійно визначили необхідність оприлюднювати щорічні звіти на власному веб-сайті та зазначати у таких звітах джерела надходження коштів, а також видатки.

Недоцільним виглядає і обов’язок додаткового маркування організації, що отримує міжнародну фінансову підтримку, а також будь-яких матеріалів, що створюються чи друкуються такою організацією. Це може призвести до формування упередженого ставлення щодо таких організацій та матеріалів і даних, як вони надають. 

Дискримінаційними та не логічними є норми щодо проходження перевірки керівниками громадських об’єднань на поліграфі, а також обмеження щодо осіб, які займали керівні посади в громадських об’єднаннях з іноземною підтримкою або співпрацювали з такими ОГС. Законопроектом пропонується обмежити право таких осіб бути членами наглядових рад, входити до складу керівних органів державних і комунальних підприємств, бути державними службовцями. Міжнародна фінансова підтримка надає можливість організації бути незалежними від державних національних органів, здійснювати незалежну професійну діяльність та проводити антикорупційні викриття. Такі організації часто мають можливість залучити кваліфікованих фахівців своєї справи до здійснення аналізу державних політик, підготовки нормативних документів та розробки рекомендацій органам державної влади. Неприпустимим є обмеження керівників та працівників будь-яких громадських організацій у їх праві очолювати державні посади а також, не доречним є звільнення осіб, які вже займають такі посади, як це пропонує законопроект. 

Короткий огляд поточного стану справ в Україні щодо сфери, яку регулює законопроект

Які нормативно правові документи регулюють зазначену сферу наразі

Регулювання правовідносин у зазначеній сфері здійснюється Конституцією України, Податковим кодексом України, Господарським кодексом України, законами України «Про благодійну діяльність та благодійні організації», «Про громадські об’єднання», «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців та громадських формувань». 

Профільним законом для даної галузі є закон «Про громадські об’єднання» від 2013 року (далі – Закон), який визначає поняття громадського об’єднання, порядок утворення та реєстрації, здійснення та припинення діяльності. 

Слід зазначити, що відповідно до частини 2, 3 статті 23 Закону громадські об’єднання, які отримують фінансову підтримку за рахунок коштів Державного бюджету України, місцевих бюджетів, зобов’язані подавати та оприлюднювати звіти про цільове використання цих коштів. Крім цього, громадське об’єднання зі статусом юридичної особи, створені ним юридичні особи (товариства, підприємства) зобов’язані вести бухгалтерський облік, фінансову та статистичну звітність, бути зареєстрованими в податкових органах та сплачувати до бюджету обов’язкові платежі відповідно до закону. 

Таким чином, наразі ОГС, які діють в Україні згідно чинного законодавства зобов’язані подавати та оприлюднювати звіти про використання державних коштів України, а також вести бухгалтерський облік та подавати дані до податкових органів щодо усіх коштів, незалежно від джерела їх фінансування.  

Попередній досвід України

Варто нагадати, що в Україні уже законодавчо “створювали” іноземних агентів . В 2014 році в пакеті так званих “драконівських законів” або “закони 16 січня” було прийнято законопроект “Олійника-Колісніченко” № 3879, яким вносились зміни до Закону України “Про громадські об’єднання”. Законом передбачалось, що громадське об’єднання вважається іноземним агентом, якщо для забезпечення своєї діяльності отримує гроші або майно від іноземних держав, їх державних органів, іноземних неурядових організації, міжнародних неурядових організацій, іноземних громадян, а також  бере участь, в тому числі в інтересах іноземних джерел, в політичній діяльності на території України. Таким чином, за визначенням законопроекту під поняття “іноземного агента” потрапляла фактично будь-яка громадська організація. 

Відповідно до закону створювався окремий реєстр іноземних агентів, а усі матеріали, що розповсюджуються таким громадським об’єднанням (в тому числі через засоби масової інформації та мережу Інтернет)  мали маркуватись з вказівкою на те, що вони видані та (або) розповсюджуються громадським об’єднанням, яке виконує функції іноземного агента. Окрім того, вводився роздільний бухгалтерський облік: громадські організації маби б вести  окремий бухгалтерський облік доходів (видатків), які отримані з іноземних джерел, та доходів (видатків), отриманих з інших джерел.

Громадські організації, які визнавались згідно закону іноземними агентами повинні були щомісячно надавати до державних органів документи про персональний склад керівних органів, а також інформацію про обсяг коштів чи іншого майна, отриманих з іноземних джерел, про заплановані цілі їх використання та фактичне використання, про заплановані програми діяльності та про фактичну діяльність. При цьому раз на 3 місяці цю ж інформацію такі організації згідно закону мали б розміщувати в мережі Інтернет та публікувати в державних газетах. Також вносились зміни до Податкового кодексу з метою зміни порядку оподаткування таких організацій.

У лютому 2014 року Верховна Рада прийняла закон, яким відмінила більшість законів, прийнятих 16 січня 2014 року, в тому числі законодавчі зміни, які прирівнювали громадські організації, які отримують кошти з-за кордону, до іноземних агентів.

Короткий огляд міжнародних стандартів (позитивні та незагтивні практики) 

Досвід Сполучених Штатів Америки

Закон про реєстрацію іноземних агентів (FARA) був прийнятий у США у 1938 році ще до Другої світової війни і став своєрідною реакцією Америки на посилення пропаганди з боку держав, які вважали США своїм потенційним ворогом. Хоча закон має назву “Акт про реєстрацію іноземних агентів”, він не про шпигунів, а про людей і організації, які за завданням і фінансовою підтримкою інших країн намагаються впливати на формування громадської думки в Сполучених Штатах. У 70-х роках закон було змінено з політичної пропаганди в бік політичного лобізму. Крім того, у 50-х роках визначення “іноземних агентів” в законі стало більш вузьким. Після звуження поняття “іноземний агент”, до них почали зараховувати осіб і організації, які діють лише за прямою вказівкою або бажанням іноземної влади або організацій. Більше того, у неоднозначних випадках представники американської влади повинні були довести, що метою передбачуваних “агентів” справді був вплив на політику США.

На сьогодні FARA вимагає розкривати інформацію від осіб, які виступають як агенти іноземних осіб, що здійснюють політичну або квазі-політичну діяльність. Також закон вимагає від іноземних агентів періодично публікувати інформацію про їх взаємини з іноземними керівниками. Така інформація оприлюднюється, зокрема щодо діяльністі іноземних агентів, фінансових надходжень та виплат для підтримки такої діяльності.

Як зазначено на офіційному сайті, держоргану, який відповідає за адміністративне виконання закону “Розкриття необхідної інформації полегшує оцінку урядом та американським народом висловлювань та активностей таких осіб у зв’язку з їх діяльністю як іноземних агентів.

На сьогодні, згідно закону США під поняття “агент іноземної держави” підпадає  будь-яка особа, яка виступає як агент, представник, працівник або службовець, або будь-яка особа, яка діє за замовленням, запитом або під керівництвом, або контролем іноземного керівника чи будь-яка особа, діяльність якої безпосередньо або опосередковано контролюється, спрямовується або фінансується в цілому або в значній частині іноземним керівником і яка безпосередньо або через будь-яку іншу особу:

– займається в США політичною діяльністю для або в інтересах такого іноземного керівника;

– діє для або в інтересах такого іноземного керівника в США як консультант зі зв’язків із громадськістю, рекламний агент, консультант з інформаційних послуг або політичний консультант;

– представляє інтереси такого іноземного керівника перед будь-яким органом чи посадовою особою уряду Сполучених Штатів;

Під поняття “іноземний агент” не підпадають ЗМІ, 80% доходів яких належить власнику, що є громадянином США. При цьому такі ЗМІ не повинні належати, контролюватися чи не фінансуватися особою або організацією, яка має бути зареєстрована відповідно до законопроекту як іноземний агент. Також відповідно до закону, жодна з політик такого ЗМІ не повинна визначатися такою людиною або організацією.

У 2017 році Міністерство юстиції США висунуло ультимативну вимогу до каналу Russia Today America зареєструватися  іноземним агентом до 13 листопада. Телеканал виконав вимогу і подав документи для реєстрації. “Між кримінальною справою і реєстрацією ми вибрали останнє. З чим і вітаємо американську свободу слова і всіх, хто в неї все ще вірить», – зазначив головинй редактор телеканалу.

Досвід Російської Федерації

У Росії в 2012 році був прийнятий Федеральний закон, який ввів у російське законодавство поняття “іноземний агент” і врегулював порядок діяльності таких організацій на території Російської Федерації. Український закон, який буа прийнятий за часів правління Януковича, майже ідентичний до російського закону.

Відповідно до законодавства РФ під поняття “іноземний агент” потрапляють російські некомерційні організації, які отримують кошти та інше майно від іноземних держав, їхніх державних органів, міжнародних та іноземних організацій, іноземних громадян, і які буть участь, в тому числі в інтересах іноземних джерел, у політичній діяльності, що здійснюється на території Російської Федерації. Таким чином, можна порівняти та помітити, що визначення українського закону про іноземних агентів було один в один скопійоване з російського закону.

Відповідно до законодавства РФ вважається, що некомерційна організація бере участь у політичній діяльності, якщо незалежно від цілей і завдань, які закріплені у неї в статуті,  вона бере участь в організації і проведенні політичних акцій з метою впливу на прийняття державними органами рішень, спрямованих на зміну їхньої державної політики, а також у формуванні громадської думки в зазначених цілях.

При цьому до політичної діяльності не відноситься діяльність в сфері науки, культури, мистецтва, охорони здоров’я, соціальної підтримки і захисту громадян, захисту материнства і дитинства, соціальної підтримки інвалідів, пропаганди здорового способу життя, фізичної культури і спорту, захисту рослинного і тваринного світу, а також благодійна діяльність.

Так само, як в українському законі, в законі Росії передбачається обов’язкове маркування усіх інформаційних матеріалів організацій, котрі виконують функції іноземного агента, незалежно від того, чи розповсюджується така інформація через друковані ЗМІ чи Інтернет. Крім того, річна бухгалтерська (фінансова) звітність таких організацій підлягає обовя’зковому щорічному аудиту. 

Для забезпечення дії закону було внесено зміни до Кримінального кодексу та передбачено покарання у вигляді позбавлення волі до двох років за невиконання закону.

Виконання закону у сфері аналізу інформацію про фінансові операції некомерційних організацій було покладене на Федеральний орган виконавчої влади, уповноважений на здійснення функції з протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, і фінансуванню тероризму.

Таким чином цей закон був покликаний викликати максимальну відразу і ненависть у суспільства фактично до будь-яких громадських організацій, які отримують фінансування з-за кордону, при цьому той факт, що за фінансовими операціями будуть стежити держоргани з протидії відмивання коштів та фінансування тероризму, мав посилити такий ефект.

Аналіз законопроекту здійснила Ганна Рожкова