Останнім часом, жваво обговорюється питання щодо реформи української міліції. Поряд з цим, згадують про необхідність створення муніципальної (місцевої) міліції.

Шлях держави до євроінтеграції супроводжується імплементацією міжнародних норм права та удосконаленням національного законодавства, які безпосередньо торкаються подальшого розвитку та укріплення місцевого самоврядування в Україні. Тому, місцева влада займає активну позицію щодо створення муніципальної міліції з повноваженнями державної, яка буде їй підпорядкована.

Як відзначають експерти, що вивчають питання дотримання прав людини в діяльності правоохоронних органів, створення муніципальної міліції – це один із кроків на шляху до децентралізації влади за європейським зразком. Можливість створення на місцях самостійних міліцейських структур дозволить реалізовувати її основні функції, з урахуванням місцевих проблем. Відповідно, будуть змінені  пріоритети діяльності, система оцінки та контролю.

Проте, будь-які зміни в системі органів внутрішніх справ України, зокрема створення муніципальної міліції, мають великий ризик відтворення вже існуючої системи управління. Наразі, складно уявити, що пріоритети та оцінка діяльності міліції будуть встановлюватись на місцях, а не в центральному апараті.

Проблема полягає в тому, наскільки очільники державної влади мають бажання втратити управління та контроль на місцях і передати його місцевій владі.  З іншого боку, виникає питання, наскільки місцева влада готова взяти на себе таку відповідальність щодо контролю, організації та фінансування муніципальної міліції, та, чи довірить це їй територіальна громада. Як показали революційні події в Україні, рівень довіри до місцевої влади, як і до міліції, досить низький.

За таких умов, до питання щодо самостійності міліцейських структур, необхідно підходити обережно, оскільки, є ряд ризиків, які необхідну реформу МВС України можна  зробити  фікцією.

 

Кроки кардинальних змін в системі МВС України

Над питанням реформування української міліції працює велика група українських та міжнародним експертів. Громадські ініціативи зосереджують свої зусилля на необхідності докорінних змін  роботи в  органах внутрішніх справ. Проте, великої дискусії набуває питання, яка саме структура і система правоохоронних органів потрібна Україні.

Експерти зазначають, що з огляду на трагічні події в нашій державі,  міліція як ніколи має бути максимально наближена до громади. Тому, ідея розподілення міліції на рівні з відповідним підпорядкуванням заслуговує великої уваги. Створення на місцях самостійних міліцейських структур дозволить реалізовувати її завдання і функції з урахуванням місцевих проблем.

Один із запропонованих варіантів передбачає підпорядкування в повному складі територіального підрозділу МВС в області органам місцевого самоврядування (міської, обласної ради) та формування на її базі повноцінної місцевої міліції. У такому разі, структура та штати місцевої міліції будуть визначатися та змінюватися міською радою за поданням міського голови, в залежності від кількості населення, стану громадського порядку, можливостей бюджету, потреб населення тощо.

Або ж, створення муніципальної міліції за допомогою виведення зі складу територіального підрозділу МВС в області підрозділів громадської безпеки та формування на її основі місцевої міліції.

В будь-якому випадку реформування правоохоронних органів можливе лише  після внесення радикальних змін в законодавство України.

Окремі ремарки та пропозиції

Перед розробкою будь-якого законопроекту, який регулює діяльність державного органу, чи органу місцевого самоврядування, потрібно враховувати те, що після успішного голосування, підписання та оприлюднення, цей вже закон стане, в подальшому, підставою прийняття численних внутрівідомчих нормативно-правових актів. Тому важливо, з урахуванням негативної практики, яка склалась сьогодні, в новому законопроекті закріпити норми, що стануть основою для розробки механізмів реалізації функцій і задач української міліції.

Згідно з європейськими стандартами в законі, який регулює міліцейську діяльність (службу) важливо надати більш докладне роз’яснення того, що саме має означати на практиці право на належне управління в міліції. Під час виконання своїх службових обов’язків, уповноважена особа зобов’язана додержуватись принципів належної управлінської поведінки, наприклад:

• неприпустимості дискримінації;
• неприпустимості зловживання повноваженнями;
• об’єктивності;
• доступу до інформації;
• доступу до офіційних документів;
• аналізу роботи тощо.

Крім того, на законодавчому рівні важливо передбачити обов’язок уповноваженої особи у свої діяльності враховувати та застосовувати практику Європейського Суду з прав людини.

Недопустимість дискримінації

Недопустимість дискримінації в діяльності державних органів є прогресивним міжнародним стандартом. Тому, в законопроекті доцільно передбачити те, що уповноважена особа у своїй діяльності зобов’язана уникати будь-якої необґрунтованої дискримінації особи на основі її національності, статі, расової належності, кольору шкіри або соціального походження, генетичних характеристик, мови, релігії або вірувань, політичної або будь-якої іншої позиції, належності до національних меншин, сексуальної орієнтації, місця народження тощо. У разі виникнення необхідності у відмінності в ставленні до особи, уповноважена особа міліції зобов’язана це обґрунтувати характеристиками конкретної справи (провадження), а не власним внутрішнім переконанням.

Доступ до інформації

В контексті збільшення прозорості та підзвітності в роботі правоохоронців і зміцнення активної демократії, доцільно було б більш детально визначити право на доступ до публічної інформації (доступ до офіційних документів) щодо діяльності правоохоронних органів. Зокрема, визначити порядок та процедуру доступу до фінансових даних (про розпорядження бюджетних коштів та майна), право збирати шляхом аудіо та відео зйомки та поширювати інформацію про діяльність міліції та її посадових осіб.

Збір інформації

На сьогодні, важливе занепокоєння викликає тенденція випадків незаконної примусової дактилоскопії затриманих осіб. Тобто безпідставне відбирання працівниками міліції  зразків відбитків пальців рук. Тому, в новому законі має бути чітко визначені підстави, процедура та категорії (вичерпний перелік) осіб підданих дактилоскопіюванню. Збір та обробка даних, які містяться в дактилокарті, повинна здійснюватись відповідно до закону «Про захист персональних даних», а не на підставі інструкцій, наказів тощо.

Захист даних

Посадова особа, яка працює з персональними даними, зобов’язана дотримуватись принципів поваги до приватного життя окремої особи та його недоторканості. Зокрема, забороняється обробка особистих даних у цілях, не передбачених законом, або ж передання таких даних особі, що не наділена відповідними повноваженнями.

Сьогодні існує поширена практика незаконного витребування працівниками міліції персональних даних (документів) володільцями яких є органи державної влади і місцевого самоврядування, або інші юридичні особи незалежно від форм власності . Про мету таких зловживань залишається здогадуватись.

Статтею 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Із наведеної норми Конституції України вбачається, що умовою вчинення будь-яких дій органами влади є: 1) наявність відповідної, встановленої законом підстави; 2) наявність відповідних, встановлених законом повноважень; 3) визначення законом способу вчинення відповідних дій. Наявність лише всіх трьох, встановлених законом, умов дає можливість органу державної влади вчиняти певні дії.

Враховуючи викладене, у законопроекті доцільно визначити вичерпний перелік підстав та спосіб витребування персональних даних (документів) володільцями яких є органи державної влади, місцевого самоврядування та інші  юридичні особи незалежно від форм власності.

Діалог з міліцією (зворотній зв’язок)

Діалог з міліцією, шляхом реалізації права на звернення (заява, скарга, пропозиція), займає більше 50 % її діяльності. Незважаючи на вже досить застарілі Інструкції з діловодства, існує розповсюджена негативна практика «зниклих звернень» та «невідомих виконавців». Тому, у законопроекті доцільно передбачити, що одержання звернень (заяв, скарг, пропозицій, в порядку Закону України «Про звернення громадян») повинно фіксуватися відповідним підтвердженням про отримання. Строки підтвердження не можуть перевищувати двох тижнів. Як у відповіді, так і у підтвердженні про отримання повинно зазначатись прізвище та номер телефону посадової особи, яка працює з даною справою, а також підрозділ, до якого вона належить. Спосіб підтвердження про отримання може здійснюватись поштою, факсом, або в телефонній чи електронній формі.

Звичайно, на таку ремарку можна апелювати тим, що дана норма має бути в спеціальному законі про звернення громадян, проте, наразі мова йде про реформування системи МВС України. Тому, не чекаючи радикальних змін у національному законодавстві (що є вкрай важкою процедурою), законопроект, який  покликаний докорінно реформувати діяльність міліції, повинен врахувати та вирішити її системні проблеми, з метою попередження нових порушень.

Програма поліцейської діяльності

Безумовно, в законопроекті значна увага має приділятись кваліфікаційним вимогам працівників міліції, підзвітності та відповідальності. Доцільно було б включити обов’язок розробки програми діяльності міліції, в якій обов’язково має бути план заходів запобігання та протидії корупції, з подальшим алгоритмом звітування про виконання. Це дозволить керівникам органів і підрозділів внутрішніх справ мати підстави для проведення перевірок, в тому числі із залученням громадськості, щодо встановлення джерел незаконних прибутків співробітників міліції.

Участь громадськості

Неурядові організації та громадянське суспільство роблять значний внесок у розвиток та реалізацію прав людини. Експерти неурядових організацій можуть принести у процес прийняття рішення знання і відповідний досвід. Сьогодні, існує проблема відсторонення громадянського суспільства від діяльності влади. Міліція, як державний орган, повинна без дискримінації забезпечити необхідні сприятливі умови участі громадськості у своїй діяльності. Для побудови конструктивних відносин між неурядовими організаціями та міліцією, у законопроекті доцільно передбачити умови, принципи, способи залучення громадськості. Зокрема, передбачити  участь у громадських розслідуваннях.

Крім того, будь-які, навіть найпрогресивніші, зміни в законодавстві України не призведуть до кардинального покращення ситуації – такі зміни реальні лише за умови змін у свідомості правоохоронців. Зокрема, перегляду керівниками правоохоронних структур свого ставлення до необхідності невідкладного запровадження дієвих механізмів та заходів щодо превенції жорстокості та насильства в діяльності української міліції.

Переосмислення процедури, задач, принципів та пріоритетів роботи в міліції має відбуватись поступово. Для початку, бажано привести існуючі внутрівідомчі нормативно-правові акти МВС України у відповідність до діючого законодавства та міжнародних положень, тим самим, вже сьогодні починати змінювати світогляд правоохоронців щодо підходів до виконання  задач і функцій органу правопорядку.