NB: Статтю опубліковано у блозі на LB.ua.

У середу правоохоронний комітет Ради схвалив три законопроекти про Національне бюро фінансової безпеки (НБФБ) та надіслав їх до сесійної зали. Виникає запитання щодо того, який з них буде ухвалено і чи є між ними концептуальна різниця.

У контексті реформ органів правопорядку активно декларується масштабна ціль – покласти край практиці незаконного тиску на бізнес з боку силовиків та розслідувати економічні злочини за допомогою аналітичних інструментів.

Досягнення таких амбітних висот потребує домовленостей різних політичних сил, державних органів та бізнес-спільноти. Сьогодні на цьому полі продовжує працювати напівлегальна податкова міліція, економічні підрозділи СБУ, а також Департамент захисту економіки Національної поліції. І всі слідчі органи, як стверджують політичні оглядачі і політики, залучені до корупційних схем та вибивання грошей. Як наслідок, ніхто не бажає поступитись “ласим шматком” і позбутись правоохоронних повноважень.

На розгляді українського парламенту перебувають три законодавчі ініціативи на цю тему від груп депутатів – Національне бюро фінансових розслідувань (НБФБ) Ніни Южаніної, альтернативний НБФБ Андрія Журжія, а також Фінансова поліція Тетяни Острікової. У проектах прописані концептуально різні речі, що видно з таблиці, яка додається до цього блогу. Одразу скажу, що жоден з них не є ідеальним та таким, за який можна просто зараз голосувати в цілому. Кожен містить гарні ідеї, які варто розвивати та доопрацьовувати.

5 квітня законопроект Южаніної визначено Президентом як невідкладний. Варто зауважити, що відповідно до пункту 3 Рішення КСУ 2-рп/2001, в якому розтлумачені положення статті 93 Конституції, невідкладність законопроекту визначається саме на стадії законодавчої ініціативи, яка має місце під час внесення проекту до Верховної Ради. Отже, Президент не наділений повноваженням визначати депутатський законопроект невідкладним – тільки свій. Такий поспіх Президента є, м’яко кажучи, неконституційним.

16 квітня на погоджувальній раді Ніна Южаніна знову згадала про НБФБ, також лунало багато згадок про цей орган з боку керівників фракцій. Андрій Кожем’якін, голова Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності, влучно зауважив, що варто спочатку завершити створення Державного бюро розслідувань, а потім вже зайнятись “фінансами, нюансами і всім іншим”. Також він повідомив, що посли G7 не дуже задоволені тим, що створення НБФБ форсується.

Результатом цих перепалок стало схвалення 18 квітня Комітетом з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності Верховної Ради всіх трьох законопроектів. Їх рекомендовано взяти за основу, тобто ухвалити в першому читанні у сесійній залі. При чому засідання Комітету було жвавим та оголило відсутність домовленостей між політичними силами. Ніна Южаніна та Артур Герасимов були на сто відсотків впевнені у тому, що їх варіант НБФБ буде схвалено, а альтернативні – відхилено. Тим не менш, попри нагадування про його невідкладність та підтримку Президента, Комітет ухвалив зважене рішення – нехай депутати розбираються у сесійній залі. Відмітимо, що вже після голосування Голова фракції БПП Артур Герасимов намагався вмовити депутатів переголосувати, тобто змінити рішення. Це знову ж таки говорить, що єдиного бачення НБФБ немає і цей процес непідконтрольний Президенту повною мірою.

Так чим же відрізняються три законопроекти?

(і) Основний (реєст. №8157) – Ініціатори: голова податкового Комітету Ніна Южаніна та інші.

Концептуально це реорганізована податкова міліція із “замашками” економічної розвідки від СБУ. Законопроект створює невиправдану дослідчу процедуру створення аналітичних записок, яка підміняє розслідування злочину; надмірний доступ до персональних даних; створює орган, фактично підконтрольний Президенту через порядок звільнення його керівника. До речі, повноваження Президента з призначення і звільнення керівника НБФБ також неконституційні.

До того ж цей “аналітичний” орган матиме підрозділи фізичного захисту (власний спецназ) та штат у 4000 працівників. Для порівняння НАБУ – 700; ДБР – 1500 осіб. Замовчується, що у разі його ухвалення економічні підрозділи СБУ залишаються, як і захист економіки Нацполіції. В цілому система залишається незмінною, а бізнес незахищеним. Такий висновок також можна зробити, прочитавши детальний аналіз цього законопроекту від Міністерства фінансів, яке взагалі не рекомендує його приймати навіть у першому читанні.

Окремо варто сказати про дослідчу перевірку. Одним зі здобутків КПК 2012 року став механізм реєстрації всіх заяв про злочини, без всіляких дослідчих перевірок і стадій порушення кримінальної справи. Метою цього була мінімізація ризику необґрунтованих відмов з боку правоохоронців у реєстрації заяв. Ніна Южаніна пропонує виняток з цього правила спеціально для НБФБ – відмінний від загального порядок, яким передбачено, що у разі надходження заяви про вчинення злочину, що підслідний НБФБ, відомості не вносяться автоматично в ЄРДР, а готується аналітична записка. При цьому строки підготовки такої записки не визначені – це можуть бути місяці, а можуть – роки. Це містить корупційні ризики для суб’єктів господарювання, адже НБФБ має легальну причину “поховати” будь-яку справу, бо навіть прокурор не може відкрити провадження, внісши відомості до ЄРДР.

(іі) Альтернативний №1 (реєст. №8157-1) – Ініціатори: Андрій Журжій та інші.

Концептуально це допрацьований урядовий проект Служби фінансових розслідувань. СФР – це ідея, яка розроблялась протягом 2015-2016 років Міністерством фінансів, та була підтримана міжнародними партнерами. З невідомих причин так і не була підтримана владою, що дало поштовх до власної ініціативи з боку Президента, яку згодом подала Ніна Южаніна. Альтернативний законопроект, на відміну від першого, передбачає штат у 3000 осіб та не має надмірних повноважень і не втручається у загальний механізм реєстрації злочинів. До того ж, він містить квоти щодо колишніх працівників економічних підрозділів правоохоронних органів, а процедура його формування є незалежною від Президента чи інших владних суб’єктів.

(ііі) Альтернативний №2 (реєст. №8157-2) – Ініціатори: Тетяна Острікова та інші.

Це допрацьований проект Закону “Про фінансову поліцію” (реєст. №4228), який було зареєстровано ще на початку 2016 року, і який “завис” в податковому Комітеті Верховної Ради. На відміну від першої редакції, це не правоохоронний орган, а центральний орган виконавчої влади, діяльність якого координується і спрямовується Кабміном через Мінфін. До речі, ДБР та Нацполіція, це також ЦОВВ. Науково обґрунтована чисельність цього органу – 1500 осіб (а для чого аналітичному органу більше?). Переваги цього законопроекту в тому, що він передбачає залучення фахових міжнародників до формування цього органу, а також – ліквідацію економічних підрозділів СБУ та захисту економіки Нацполіції. Тобто, руйнує систему, та робить її “цивільною”, без силовиків і за координації Міністерства фінансів.

Так, проект Острікової є ближчим до концепції аналітичного органу, ніж два попередніх. Нагадаю, що відповідно до вимог Меморандуму України з МВФ, Україна зобов’язувалась до кінця квітня 2017 року “ухвалити законодавство про створення нової цивільної служби, відповідальної за розслідування фінансових злочинів проти держави під управлінням Міністерства фінансів України для заміни нинішньої податкової міліції та консолідації всіх повноважень із боротьби з фінансовими злочинами проти Держави в одному агентстві, уникаючи при цьому дублювання функцій.” Ключові слова Меморандуму: цивільна служба, Мініфін, консолідація існуючих економічних підрозділів, уникнення дублювання функцій.

Загальна картина із законопроектами виглядає так: з одного боку, є основний законопроект із концепцією реорганізованої податкової міліції з новими повноваженнями, спецназом і старими кадрами, з іншого – альтернативи, що пропонують новий цивільний, аналітичний орган без спецназу, з новими кадрами і відсутністю залежності від Президента.

Вибір не такий складний, як здається на перший погляд.

Євген Крапивін,
юрист, експерт Асоціації УМДПЛ
експерт групи з реформування органів правопорядку РПР