NB: Стаття була опублікована 25.08.2015 р. на сайті Асоціації УМДПЛ.

Коли мова заходить про нещодавно ухвалений Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення регулювання відносин у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху» (надалі по тексту – Закон), що дозволяє накладення штрафів  за порушення правил дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі, то на думку приходять наступні три тези.

По-перше. Така новація, без сумніву, є прогресивною ідеєю, сприйнятою у багатьох розвинутих країнах світу. Вона реально здатна знизити корупційність при накладенні штрафів  за  порушення, а також забезпечити повну фіксацію правопорушень на певній ділянці автошляху, а не лише у тих випадках, коли порушення відбувалося перед очима поліцейського.

По-друге. З іншого боку, якщо йдеться про істотні зміни до процедури накладення на особу  санкцій з боку державної влади, то правозахисники мають бути насторожі та виявляти можливі порушення конституційних прав людини та міжнародних стандартів у цій сфері.

По-третє. Подібний інститут фіксування правопорушень та накладення за їх вчинення штрафів вже запроваджувався наприкінці 2000-х років, після чого він був визнаний Рішенням Конституційного Суду України від 22.12.2010 р. таким, що не відповідає декільком нормам Конституції, які встановлюють права і свободи людини. Отже, виникає питання, чи врахували автори нового Закону всі моменти, які стали підставою для скасування попереднього?

Закон, крім власне механізму застосування автоматичної фіксації порушень на автошляхах, містить також і деякі інші новації, але з огляду на тему цієї публікації, зосередимося на другій та третій тезах.

Інститут відео- та фотофіксації порушень правил дорожнього руху в автоматичному режимі запроваджено вищевказаним Законом, який набуде чинності 06 листопада 2015 року. Майже всі норми Закону є змінами до Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі – КУпАП).

Головна ідея Закону полягає у тому, що за правопорушення, зафіксоване в автоматичному режимі, тягар відповідальності, за загальним правилом, нестиме власник транспортного засобу – фізична або юридична особа, незалежно від того, чи був саме він під час вчинення правопорушення за кермом транспортного засобу, чи авто керувала інша людина.  

Законом передбачено, що штраф може бути накладений за наступні види правопорушень у сфері безпеки дорожнього руху, зафіксованих у автоматичному режимі: перевищення обмежень швидкості руху транспортних засобів, проїзд на заборонний сигнал регулювання дорожнього руху, порушення правил зупинки і стоянки, а також установленої для транспортних засобів заборони рухатися смугою для маршрутних транспортних засобів, тротуарами чи пішохідними доріжками, виїзду на смугу зустрічного руху.

В принципі, сама процедура притягнення до відповідальності за правопорушення, зафіксоване в автоматичному режимі, максимально спрощена Законом:

– інформація про скоєння правопорушення надходить до посадової особи МВС України, що встановлює за базами МВС особу, за якою зареєстровано відповідний транспортний засіб;

– протокол про правопорушення не складається, а одразу оформлюється постанова про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу. Законом передбачено, що це може відбуватися  без виклику особи, яка притягується до відповідальності. Проте, вже зараз можна сказати, що практично всі постанови будуть оформлюватися без виклику особи;

– постанова надсилається протягом трьох днів з дня її винесення (складення) фізичній або юридичній особі, за якою зареєстровано транспортний засіб, рекомендованим листом із повідомленням на адресу місця реєстрації (проживання) фізичної особи (місцезнаходження юридичної особи). У постанові мають обов‘язково міститися відомості про адресу веб-сайта в мережі Інтернет, на якому особа може ознайомитися із зображенням чи відеозаписом транспортного засобу в момент вчинення адміністративного правопорушення, ідентифікатор для доступу до зазначеної інформації;

– днем отримання постанови є дата, зазначена в поштовому повідомленні про вручення її особі, за якою зареєстровано транспортний засіб, або повнолітньому члену сім’ї такої особи.

– у разі сплати фізичною або юридичною особою п’ятдесяти відсотків розміру штрафу протягом п’яти банківських днів з дня вручення постанови про накладення адміністративного стягнення за правопорушення у сфері безпеки дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі, така постанова вважається виконаною. У разі несплати штрафу фізичною або юридичною особою протягом тридцяти днів з дня вручення постанови про накладення адміністративного стягнення за правопорушення у сфері безпеки дорожнього руху стягується пеня у подвійному розмірі штрафу.

На перший погляд, описана схема виглядає досконало та ефективно. Дійсно, скоріше за все, так воно і буде відбуватися на практиці, але лише у разі, якщо правопорушником виявився сам власник транспортного засобу, який не заперечує заплатити штраф за скоєне правопорушення.

За подібним процедурним спрощенням криється також і багато неоднозначних юридичних нюансів, зокрема, у випадку, якщо власник транспортного засобу не згоден з тим, що має відповідати за правопорушення, яке він не вчиняв, а також у випадку, коли власником транспортного засобу є юридична особа.

Нижче, не претендуючи на те, щоби повністю охопити всі проблемні моменти Закону, викладено лаконічні позиції, в яких розкриті ті моменти Закону, що містять загрози правам людини і ознаки неконституційності.

1. Незаконне притягнення до відповідальності юридичної особи-власника транспортного засобу. Почнемо з самого простого. Закон передбачає, що штраф може бути накладено на юридичну особу-власника транспортного засобу. Але з усієї логіки норм загальної частини КУпАП випливає, що він поширюється лише на випадки притягнення до відповідальності фізичних осіб. Цей висновок підтверджено і Рішенням Конституційного Суду України від 30.05.2001р.

Отже, всі дії представників влади, спрямовані на реалізацію відповідальності юридичних осіб за правопорушення, скоєні на належних їм транспортних засобах, є дуже сумнівними з точки зору основоположних засад притягнення до відповідальності, викладених у  КУпАП, і тому мають високий шанс на успішне оскарження в суді.

2. Порушення принципу правової визначеності. Правова визначеність є складовою принципу верховенства права і полягає у передбачуваності законодавчих приписів для того, щоб середньостатистичний громадянин міг чітко орієнтуватися у юридичних наслідках своєї поведінки.  Про важливість дотримання державою правової визначеності під час притягнення особи до відповідальності неодноразово наголошував і Конституційний Суд України, і Європейський суд з прав людини.

Натомість у Законі ми спостерігаємо протилежну ситуацію. Ключовим положенням Закону стала ч. 1 нової статті 14-2 КУпАП: «Адміністративну відповідальність за правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі (за допомогою технічних засобів, що дають змогу здійснювати фотозйомку або відеозапис та функціонують згідно із законодавством про захист інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах), несуть юридичні та фізичні особи, за якими зареєстровано транспортний засіб».

У той же час згідно з статтею 9 КУпАП, яка має назву «Поняття адміністративного правопорушення», адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність». Іншими словами, згідно з КУпАП, притягнення особи до відповідальності можливе лише у випадку, коли вона особисто вчиняє певну дію або бездіяльність, яка кваліфікується Кодексом як правопорушення. І це абсолютно логічним та справедливим. Отже, сам лише факт реєстрації транспортного засобу за певною особою не може бути єдиною підставою для притягнення особи до відповідальності за адміністративне правопорушення. Для того, щоб когось визнати правопорушником – він особисто має вчинити щось протизаконне, а не просто володіти автомобілем.

Таким чином з самого початку реалізації норм Закону виникатиме колізія: нова стаття КУпАП дозволяє притягати до відповідальності осіб, які не вчиняли адміністративне правопорушення (тобто на них було просто зареєстровано авто, на якому здійснено правопорушення), але інша стаття (яка має характер основоположної, бо визначає власне саме поняття адміністративного правопорушення) фактично забороняє це робити, адже вказує, що суб‘єктом адміністративного правопорушення може бути лише особа, яка безпосередньо вчинила правопорушення.

Тому Законом порушено принцип правової визначеності: він надає державі право притягати до відповідальності осіб, у діях яких відсутній склад адміністративного правопорушення, і єдиний їх зв‘язок з фактом правопорушення полягає у тому, що такі особи є власником транспортного засобу, на якому іншою особою було вчинено протиправні дії.

У зв‘язку із викладеним необхідно також вказати на прогалину Закону, що полягає у неврегульованості ситуації, коли адреса проживання фізичної особи не буде співпадати з даними, які є у базах МВС, або коли власник відсутній за місцем проживання через тривале відрядження чи, наприклад, по причині проходження багатомісячного курсу реабілітації чи лікування, а його транспортним засобом тим часом користуються інші особи (родичі, знайомі, тощо). Закон пропонує варіант, за яким власники авто можуть залишити працівникам МВС свої контактні дані (номери мобільних телефонів та електронні адреси). Проте, враховуючи реалії, таким варіантом навряд чи скористується більшість автовласників. Тому непоодинокими будуть випадки, коли про накладення штрафу не буде знати ані власник авто, ані порушник правил дорожнього руху, який, власне, перебував за кермом транспортного засобу. Висловимо передбачення, що всі подібні «борги за штрафами» несподівано пред‘являтимуться всі разом власнику авто у майбутньому, при спробі ним оформити органах МВС угоди зі своїм авто, операції з номерними знаками або водійським посвідченням.

3. Порушення процесуальних прав людини при притягненні до адміністративної відповідальності. Як було зазначено, працівник МВС вправі розглянути справу про правопорушення та накласти штраф просто за інформацією, наданою системою автоматичної фіксації правопорушень та інформації з бази даних про номерні знаки. Тобто, накладення санкції відбуватиметься закрито, без запрошення відповідної особи, без можливості ознайомитися нею з матеріалами справи, донести свою правову позицію та надати докази і пояснення щодо суті обставин справи.

Описаний порядок накладення санкцій є тотальним порушенням вимог статті 268 КУпАП («Права особи, яка притягається до адміністративної відповідальності»).

Окрім того, вказані дії представника влади порушуватимуть принцип 6 Рекомендації № R (91) 1 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо адміністративних санкцій від 13.02.1991р., що вимагає забезпечення права особи, що притягається до адміністративної відповідальності, на правовий захист, в тому числі: знати про можливість застосування до неї адміністративної санкції та про факти, в яких вона обвинувачується; мати достатній час для підготовки свого правового захисту; отримати інформацію про характер доказів, зібраних проти неї; мати можливість висловитися перед оголошенням рішення про санкцію.

Відмова від права на правовий захист при адміністративних стягненнях можлива лише, коли сама особа не заявляє про намір реалізації нею цього права, та не заперечує ані проти процедури, ані проти санкції. Однак у рамках процедури, передбаченої Законом, думка особи, що притягається до відповідальності, щодо своїх прав та щодо суті правопорушення, жодним чином не враховується та є невідомою для представника влади, що накладає санкцію.

Іншими словами, спосіб розгляду адміністративної справи, передбачений Законом, не дає можливості з‘ясувати такі істотні обставини скоєння правопорушення, які можуть стати підставою для незастосування штрафу, зокрема, чи не було порушення наслідком об‘їзду перешкоди, або чи не було воно результатом запобігання дорожньо-транспортній пригоді тощо.

Таким чином, Законом представнику влади дозволено на свій розсуд, свавільно встановити сам факт правопорушення і його склад, винність особи, обставини правопорушення. Це, в свою чергу, не відповідає вимогам статті 252 («Оцінка доказів») і статті 280 («Обставини, що підлягають з‘ясуванню при розгляді справи про адміністративне правопорушення») КУпАП.

В цілому, позбавлення особи, яка притягується до адміністративної відповідальності, зазначених вище прав та процесуальних гарантій вказує на те, що при запропонованій Законом моделі розгляду адміністративної справи у випадках автоматичної фіксації порушень правил у сфері безпеки дорожнього руху комплексно порушується принцип індивідуалізації юридичної відповідальності, передбачений статтею 61 Конституції України.

4. Порушення презумпції невинуватості. Загальновідомим аспектом зазначеної презумпції є те, що особа не повинна доводити державі власну невинуватість. В основному, дана презумпція стосується кримінальної відповідальності. Саме в такому контексті вона і викладена  у статті 62 Конституції України.

Проте характер адміністративних санкцій, їх мета та й взагалі сутність відповідальності за КУпАП є дуже схожими з аналогічними складовими кримінальної відповідальності. В багатьох випадках межа між адміністративним та кримінальним правопорушенням полягає лише в кількісній площині завданої шкоди та/ або суспільної небезпечності діяння. Відтак, в юридичній науці домінує позиція, що презумпція невинуватості повинна застосовуватися і при притягненні фізичної особи до адміністративної відповідальності. З поширенням дії вказаної презумпції згодні не лише науковці, а й Конституційний Суд України, який у Рішенні від 22.12.2010р. опосередковано вказав на те, що презумпція невинуватості поширюється на адміністративні правопорушення, передбачені КУпАП.

Крім того, принцип 7 Рекомендації № R (91) 1 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо адміністративних санкцій від 13.02.1991р. передбачає обов‘язок адміністративного органу нести тягар доведення як складову презумпції невинуватості, і звільняє особу від обов‘язку доводити свою непричетність до скоєного правопорушення.

Європейський Суд з прав людини у багатьох своїх основоположних Рішеннях також стоїть на позиції, що ч. 2 статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, яка передбачає презумпцію невинуватості, не повинна обмежуватися тільки кримінальним процесом, а стосується і процедури розгляду адміністративних правопорушень.

Цікаво, що свого часу Україна офіційно визнала кримінально-правовий характер КУпАП у розумінні ч. 2 статті 6 Конвенції, тим самим погодившись з поширенням презумпції невинуватості на розгляд справ про правопорушення, передбачені КУпАП. Що і було зафіксовано у Рішенні Європейського суду з прав людини «Надточій проти України» від 15.05.2008р. (пункти 17 та 21).

В той же час Законом, по суті, запроваджено антиконституційну презумпцію винуватості власника транспортного засобу у скоєнні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху. Адже згідно з Законом вже винесена постанова може бути скасована суб‘єктом, що її ухвалив, лише у випадку, якщо після отримання постанови про штраф власник транспортного засобу надасть інформацію про викрадення його авто або номерних знаків, або якщо справжній порушник сам звернеться до поліції з заявою про те, що саме він керував авто у момент скоєння зафіксованого камерою порушення.

В усіх інших випадках Закон не дає можливості власнику транспортного засобу реалізувати презумпцію своєї невинуватості на стадії ухвалення постанови про штраф або на стадії її виконання. Тим самим держава змушує таку особу звертатися до суду з позовом про скасування постанови, в якому позивач має викласти доводи про свою непричетність до факту правопорушення.

Якщо національні суди при розгляді позовів щодо оскарження постанов про накладення штрафів за порушення правил дорожнього руху, зафіксованих в автоматичному режимі, будуть ігнорувати презумпцію невинуватості, то у скаржника з‘явиться гарна перспектива визнати такі дії держави неправомірними у Європейському суді з прав людини.

Висновок.

Підсумовуючи викладене, відзначимо, що у новому Законі є низка норм, які не відповідають не лише засадам КУпАП, а й Конституції України та загальновизнаним стандартам у сфері прав людини. Тому цілком вірогідно, що згодом він повторить сумну долю свого попередника, який був визнаний неконституційним. Проте, і без вердикту Конституційного Суду України власники авто, які не будуть згодні платити штрафи за правопорушення, вчинені іншими особами, матимуть гідні юридичні аргументи для вдалого завершення судового оскарження надісланих ним постанов про накладення штрафу. І питання тут не у формально-юридичних зачіпках, і не у гальмуванні запровадження «європейських порядків» на автошляхах нашої держави, а у тому, що Закон окремими своїми суттєвими положеннями явно порушує права і свободи людини, нівелює гарантії їх забезпечення та суперечить конституційним принципам притягнення особи до відповідальності.

Борис Малишев, експерт з прав людини, спеціально для Асоціації УМДПЛ