З кожним роком після Революції Гідності дедалі важливішим стає питання результативності тих реформ, які мали б розв’язати проблеми, що їх загострили революційні події. 

Звичайних українців цікавлять не постійні розмови влади про ці реформи, а результат і особливо те, як вони можуть вплинути на їхнє життя.

Говорячи про реформування поліції, маємо визнати, що ми вже давно перебуваємо в замкненому колі — керівництво поліції постійно інформує суспільство про чергові пілотні проекти з реорганізації наявних підрозділів, підпорядкування одних підрозділів іншим, закупівлю нового обладнання тощо. Водночас просить беззастережно довіряти поліції, підтримувати потенційно небезпечні ініціативи щодо розширення повноважень поліцейських і не сумніватися, що рано чи пізно реформа дійде до свого логічного завершення. Водночас про результати ніхто не говорить. Чи справді зроблене в рамках реформи підвищило ефективність розслідування злочинів, рівень публічної безпеки тощо? Адже саме це цікавить людей. А їх натомість постійно “бомбардують” безліччю безликих цифр про кількість проведених тренінгів, закуплених та отриманих автомобілів; апелюють до показників розкриття злочинів. Причому ці показники сама поліція й складає. І незрозуміло, що з тими даними робити, із чим їх порівнювати. Як людині оцінити роботу поліції в місці свого проживання?

Найгучніші етапи реформи вже в історії — відокремлення Нацполіції від МВС, запуск патрульної поліції, переатестація поліцейських. Щоправда, відокремлення відбулося більше на папері, бо міністр зі своїми радниками повсякчас демонструє обізнаність у суто поліцейських справах, зокрема щодо стану розслідування злочинів. Хоча суть відокремлення полягала в позбавлені міністра повноважень з оперативного управління поліцією, залишивши за ним формування державної політики у правоохоронній сфері. Переатестація — теж більше на папері, оскільки її результатом стало звільнення лише 8% колишніх міліціонерів. Нині більшість поліцейських — це колишні міліціонери. Зі старими кадрами й політичним впливом міністра до системних реформ нам іще далеко.

Поліція, відповідаючи на запитання про оцінку своєї роботи, використовує насамперед дані відомчої статистики, які говорять про постійне зменшення кількості злочинів, що реєструються, та збільшення кількості розкритих злочинів. Усе це називається кількісно-статистичними даними, які на практиці часто-густо є викривленими і мало про що говорять як фахівцям, так і самим поліцейським. Якщо динаміка цієї “статистики” збережеться, то за 10—15 років у нас узагалі не буде злочинності. З іншого боку, є картинка для громадськості — рівень довіри населення до поліції, який постійно коливається в межах 40—50%. Але це так звана абстрактна довіра, про яку згадаємо нижче.

Отже, ми маємо окремо відомчу систему оцінювання і окремо картинку для громадськості. А насправді це має бути єдина система. Саме цьому присвячено цю статтю.

Наприкінці 2017 року поліція прозвітувала про результати своєї роботи за рік. Серед іншого голова Нацполіції Сергій Князєв заявив, що все-таки розкриття злочинів є найголовнішим показником в оцінюванні роботи поліції. А тим часом керівництво поліції запевняло суспільство, що від цього радянського рудимента давно відійшли, і тепер поліція оцінюється за рівнем довіри громадян до неї. Майже дослівно: “...ми відійшли від показників “вчинено” і “розкрито”. І як наші європейські колеги будемо оцінювати поліцію за кількістю направлених в суд справ в порівнянні з минулим періодом. Якщо динаміка позитивна — добре, негативна — погано. Ми переходимо на такі рамки контролю“.

Яка ж відмінність між поняттями “розкриття” і “кількість направлених справ до суду”? На сьогодні — як у діяльності прокуратури, так і поліції — жодної. Річ у тому, що в криміналістиці під “розкриттям” розуміють встановлення особи, яка вчинила злочин. Тобто злочин вважається розкритим ще до повідомлення особі про підозру. В цей момент тільки починається формування доказової бази, і є підстави вважати, що особа вчинила злочин, а її участь необхідна у слідчих діях з метою збирання та фіксації доказів. Це поняття не використовується в українському законодавстві починаючи з 2010—2012 років, коли було скасовано останній відомчий наказ з такою термінологією і відбувся перехід на “прокурорську” систему обліку злочинів. Відтоді обраховуються направлені прокурором до суду обвинувальні акти, які готуються слідчим і є результатом його спільної роботи з оперативним працівником. Тому в словах голови Нацполіції “ми відмовляємось від показників розкриття на користь динаміки направлених до суду справ” наявна тавтологія, зважаючи на реалії чинного законодавства.

Насправді, кількість направлених справ до суду, яка порівнюється з аналогічним періодом минулого року, є різновидом славнозвісної радянської “паличної системи” оцінювання ефективності роботи поліції. Вкрай негативного для прав і свобод людини явища, яке знайоме всім країнам, що входили до складу СРСР.

Працює це так: у вас у регіоні постійно має бути позитивна динаміка — інакше вважатиметься, що ви неефективно працюєте, а це означає негативні для вас управлінські рішення — від осуду колективу до зменшення премій і навіть звільнення. Зменшення розміру премій є вельми дієвим механізмом, бо це може бути половина заробітної плати (грошове забезпечення поліцейських досі складається переважно з премії) упродовж кількох місяців поспіль.

Отже, якщо погано працює слідчий відділ, то треба штучно десь “потрібні” показники взяти. І поліцейські починають послуговуватися техніками “спрощення” своєї роботи — обіцяють підозрюваним (і не виконують обіцянку) умовне покарання, вдаються до психологічного тиску і навіть до застосування фізичної сили. Цим же пояснюється практика, коли потерпілих відмовляють подавати до поліції заяву про злочин (приховування від обліку), фальсифікують докази, проводять незаконні затримання, маніпулюють з дотриманням процесуальних гарантій щодо підозрюваного тощо. Жертвами стають звичайні люди, часто малозабезпечені, які ніколи про це публічно не скажуть. Про факти такого неподобства ми найчастіше не дізнаємося, бо вони не потрапляють у ЗМІ, а поліція їх усіляко заперечує.

Такій системі оцінювання традиційно потурають політики й високопосадовці. Зростання показників розкриття в їхньому розумінні дорівнює ефективній роботі, а в який спосіб такого зростання досягають — нікого не цікавить. Чого варта минулорічна історія з прем’єр-міністром В.Гройсманом, який на колегії МВС пригрозив звільнити трьох начальників обласних управлінь поліції з найгіршими показниками розкриття злочинів. Що залишалося робити цим начальникам, щоб не бути звільненими, — зрозуміти нескладно.

Звертаючись до зарубіжного досвіду, скажемо, що ця проблема не нова. Наприклад, у США від “паличної системи” оцінювання за кількісно-статистичними показниками відмовилися ще в 1920-х роках, визнавши її неефективність. Тож і нам уже давно слід відмовитися від оцінювання роботи слідчо-оперативних підрозділів за кількісно-статистичними показниками, ключовим з яких залишається динаміка розкриття злочинів. На заміну їй має прийти комплексна система оцінювання за кількісними і якісними критеріями, як це роблять у країнах сталої демократії.

Корисним для нашої країни є досвід британського й американського “кримінологічного опитування” (criminal survey) — альтернативи офіційній кримінальній статистиці. Воно дозволяє описати картину злочинності соціологічними методами. Для цього в людей запитують, чи ставали вони жертвою злочину протягом року і чи зверталась до поліції. А якщо не звертались, то чому. Чи відмовляли їм у розслідуванні, чи задоволені вони результатами розслідування, якщо справа потрапила до поліції, тощо. Це доволі дорогий інструмент, однак він дає змогу зрозуміти тенденції злочинності. Для того щоб боротися зі злочинністю, а тим більше запобігати їй — потрібно її знати і розуміти. В нашій країні ми давно оперуємо викривленою впродовж десятиліть кримінальною статистикою, і сама поліція не знає, із чим бореться. Проте кримінологічні опитування — це далеке майбутнє для України. Спершу маємо розібратися з довірою громадян і відмовитися від показників розкриття.

Про нову систему оцінювання

У 2015 році міністр внутрішніх справ Арсен Аваков закликав на своїй сторінці у Фейсбуці: “...Поліція! Відкиньмо архаїзми пострадянської міліцейської системи! З метою запровадження європейської моделі оцінки поліції … буде запроваджена абсолютна нова модель оцінки ефективності поліцейської роботи, яка спирається на довіру населення до поліції”.

І це правда — закон про Нацполіцію передбачає, що рівень довіри населення до поліції є основним критерієм оцінювання ефективності діяльності органів і підрозділів поліції
(ч. 3 ст. 11 Закону). Водночас для того, щоб ця норма запрацювала, уряд має ухвалити відповідну постанову з методологією оцінювання. Минуло вже більш як два з половиною роки з дня ухвалення закону, а цього досі не зроблено. Можливо, це питання не пріоритетне для поліції?

У поліції кажуть, що 40—45% населення їй довіряє. Але це так звана абстрактна довіра, тому що респонденти таких досліджень здебільшого не мають особистого досвіду спілкування з поліцією. Тобто вони не притягалися до відповідальності, не проходили у справі як свідок чи потерпілий або навіть ніколи не зверталися до поліції. Ці цифри відображають уявлення людей про те, як працює поліція, і чи гіпотетично звернулися б вони до неї для вирішення своїх проблем. Таке уявлення формується за допомогою ЗМІ, інформації від родичів і друзів тощо.

Водночас є дослідження, в яких вибірка сформована з респондентів, що мають особистий досвід спілкування з поліцією. Вони показують довіру до поліції на рівні 1—5%. Причиною цього є те, що негативний досвід завжди сильніший за позитивний, а в нас його вистачає. Нещодавно британські кримінологи презентували дослідження, в якому підрахували коефіцієнт переважання позитивних вражень від роботи поліції до негативних. Він сягає майже 20%, тобто достатньо звичайного хамства з боку поліцейських — і це вже надовго закріпить негативне ставлення до них.

Але найголовніше запитання: що робити із цими цифрами? Як перетворити їх на конкретні рішення щодо управління поліцією? Що робити керівникові поліції на місцевому рівні, коли його запитують, чи ефективно працюють твої підлеглі? Саме для цього довіра громадян має бути чіткою системою критеріїв, які б показували роботу окремих підрозділів поліції в конкретно визначеному регіоні.

Ми повинні досліджувати такі речі: відчуття безпеки на території, де людина проживає; рівень задоволеності наданням послуг у відділку поліції — чи зверталася людина до поліції і чи належним чином там відреагували на її звернення; чи ставала людина жертвою злочину і чи зверталася до поліції, а якщо не зверталася — з якої причини; реагування поліцією на подані скарги на неправомірні дії з боку її працівників тощо. Причому вибірка може формуватися з окремих груп населення, наприклад підприємців, які можуть оцінювати поширеність незаконного тиску представників спеціалізованих підрозділів поліції на бізнес. Водночас, повторю, респондентами повинні бути люди, які мали досвід спілкування з поліцією — були свідками, потерпілими, підозрюваними, притягалися до відповідальності (наприклад водії) та інші. А опитування мають відбуватися регулярно на місцевому рівні.

У результаті ми отримаємо зріз проблем регіону. Наприклад, черговий зі слідчим відмовляють людей від подання заяви про вчинення злочинів; скарги на дії поліцейських ігноруються; поліцейські займаються незаконними поборами з малих підприємців тощо. Водночас можуть бути представлені успішні практики в регіоні, за які чиновників слід заохочувати. Приміром, протягом останнього року активізувалися програми для неповнолітніх щодо запобігання злочинам тощо.

Оце і є реальний інструмент, який може використовувати керівництво поліції у своїй роботі. У представників громадянського суспільства наразі немає даних, які свідчили б про такі проблеми. Будь-які нарікання на роботу поліції сприймаються як голослівна критика. Якщо ж населення буде обізнане, то матиме змогу вимагати ухвалення конкретних управлінських рішень і звіту про роботу.

Для цього достатньо ухвалити відповідну постанову Кабміну і дати можливість незалежним соціологічним службам за єдиними критеріями і типовою методологією вимірювати ефективність роботи поліції. І вже завтра ми зможемо виміряти й оцінити стан справ за згаданими вище критеріями, а за півроку оцінити динаміку — позитивна вона чи негативна. При цьому не тільки по всій країні, а у конкретному регіоні чи місті.

З початком реформи МВС експертне середовище мало надію на запровадження нової системи оцінювання роботи поліції та поступове викорінення “паличної системи” в її роботі. Останні два роки керівництво поліції та МВС публічно заявляло, що рівень довіри громадян є найголовнішим в оцінюванні роботи поліції. Все це супроводжувалося засудженням старої системи показників як радянського рудимента.

Водночас реальних кроків до запровадження такої системи не робилося. На практиці не відбулося жодних змін — старі слідчо-оперативні кадри продовжують використовувати неформальні практики у своїй роботі. Про це промовисто свідчать останні дослідження, наприклад, поширеності незаконного насильства, яке стабільно має місце в діяльності поліції.

Останні заяви керівництва поліції відверто розчаровують — це збереження старої системи оцінювання, що означає повернення до того стану, в якому поліція перебувала до Революції Гідності. Шкода, але ми мало усвідомлюємо глибину болота цієї проблеми. Адже суспільство і далі зосереджується на топ-корупції, статках чиновників, а не на щоденному свавіллі поліції стосовно простих людей, яке провокує ця система. Хороші зарплати, нові кадри — все це не вирішить проблем, доки ми вимагаємо за будь-яку ціну карати злочинців, які часто цих злочинів не вчиняли.

Євген Крапивін
юрист, експерт Асоціації УМДПЛ
експерт групи з реформування огранів правопорядку РПР